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加強食品安全建議

當前，食品安全問題高發(fā)、突發(fā)，公眾對食品安全問題空前關注。我國食品安全監(jiān)管體制處于深化改革的關鍵時期，探索治本之策、完善長效機制，是全黨全國和全社會的共同愿望。

食品安全監(jiān)管工作難度大、涉及面廣，大體包括六個方面：一是頂層設計，主要是理論政策體系建設和制度安排;二是有關監(jiān)管體制、運行機制建設;三是能力手段建設，重點是微觀操作層面的建設;四是公眾和全社會廣泛和深度參與食品安全監(jiān)管的公共平臺建設;五是名符其實的行業(yè)自理、自律機制;六是媒體輿-論監(jiān)督機制的建設。

目前我國食品安全監(jiān)管工作有四個方面的傾向值得注意：一是食品安全監(jiān)管體系分布形態(tài)呈現垂直化的傾向。從規(guī)律看，監(jiān)管對象和出現的問題一般是扁平化分布，監(jiān)管體系的布局也應當相應地呈現扁平化分布。但事實上，我們的監(jiān)管體制是垂直化分布，甚至是“倒三角形”分布，越往基層，人、財、物配置越少。到縣一級，專業(yè)監(jiān)管機構的專業(yè)監(jiān)管力量甚至只有一兩個人。如此單薄的監(jiān)管力量，很難從源頭入手，實現常態(tài)化監(jiān)管。二是由于分段監(jiān)管體制尚不完善，導致監(jiān)管責任泛化的傾向。在日常監(jiān)管中，由于監(jiān)管職能分治、“九龍治水”、責任邊界不清，對顯而易見的監(jiān)管死角或盲區(qū)，沒有明確的責任分工;在發(fā)生食品安全事故后，由于責任泛化，責任追究指向不集中，通常都是通過擴大處理面來實現責任追究，從而減弱了責任追究制的效果。三是食品安全監(jiān)管的自律機制嚴重缺失，從而出現了代償性的他律化傾向。食品安全監(jiān)管體系本應是自律系統(tǒng)和他律系統(tǒng)相輔相成、共同作用的體系，而且是自律優(yōu)先的體系。事實上，我們的自律機制很不健全，已有的自律機制也常常形同虛設。這樣，就迫使政府的行政監(jiān)管負起了食品安全監(jiān)管的無限責任，他律機制被人為強化。四是本應常效化的食品安全監(jiān)管工作，出現了應急化傾向。食品安全監(jiān)管是一項常態(tài)化工作，應當以預防為主，從源頭抓起，主動清除事故因素,不使聚集成勢。然而我們的監(jiān)管工作常常是被突發(fā)事件牽著鼻子走，被動地應急反倒習以為常。

食品安全監(jiān)管是一個重大理論和現實課題，需要針對存在的問題，經常不斷、反復地進行更系統(tǒng)、更深入的思考和探索。筆者針對食品安全監(jiān)管方面的七個難點問題，進行了深入剖析、研究，并提出如下對策建議。

一、改革完善監(jiān)管體制

第一，建立健全“各級政府負總責、相關部門負專責、企業(yè)負首責”的監(jiān)管責任體系。一是把食品安全監(jiān)管列為地方黨政主要領導實績考核重點之一，嚴格實行“一票否決制”。二是各相關職能部門在政府主導下，徹底厘清監(jiān)管范疇和責任邊界，做到“權隨事設、責隨事定、人隨事走”，使所有的監(jiān)管對象、監(jiān)管事項、監(jiān)管段落等無一遺漏地納入相關專業(yè)部門的監(jiān)管責任中。在制度設計上，不能出現“三不管”的食品安全問題“根據地”。三是企業(yè)要確實擔負起保證食品安全的首要責任。把企業(yè)的食品安全責任與企業(yè)的“身家性命”牢牢地捆-綁在一起，用高昂的違法成本，讓任何一家企業(yè)都不敢以身試法。

第二，探索建立扁平化監(jiān)管體制，實行“條塊結合、以塊為主、重在基層”的監(jiān)管體制。監(jiān)管力量的分布應當呈現“正三角形”形態(tài)，監(jiān)管力量全面向基層傾斜。在基層的生產和市場一線，建立與監(jiān)管對象、監(jiān)管事項相對應的扁平化監(jiān)管網絡，切實落實辦事機構、人員、經費、裝備和職權、責任，使監(jiān)管責任指向具體，真正使監(jiān)管能力建設從基層抓起、在一線生成。

第三，進一步理順中央和地方關系，合理劃分事權。國家層面，主要負責頂層設計，集中力量解決政策法律法規(guī)體系建設、監(jiān)管體制機制設計、國家標準制定、監(jiān)督“監(jiān)管者”和長效機制建設，以及相關財力、技術保障等。應當進一步擴大“塊塊”管理職權，地方政府全權負責地方食品監(jiān)管工作，使地方政府監(jiān)管的職權明確、責任壓實，變“條條”的一個積極性為“塊塊”的多個積極性。

第四，探索單一部門分類監(jiān)管改革試點。在國家層面，將“食安辦”與食藥局合并，組建實體性專門工作機構，直屬國務院管理。同時，選擇一些省市及部分地市實施監(jiān)管體制改革試點，以一個部門為主建立權威、綜合、高效的分類監(jiān)管機制，整合資源、歸并職能，減少環(huán)節(jié)、延長鏈條，徹底解決職責交叉、職能分治、重復監(jiān)管和責任不清、監(jiān)管缺位等問題，形成全程覆蓋的監(jiān)管格局。

二、強化法制建設

完善我國食品安全法律法規(guī)體系建設，應當立足于長效機制建設，推動食品安全監(jiān)管步入制度化、科學化、法治化軌道。當前，應著重從四個方面進行修訂完善：

第一，加緊制定操作層面的微觀規(guī)制。從上到下形成完善、具體的操作辦法，直接作用于監(jiān)管對象、監(jiān)管事項，直接解決實際問題，以保證國家宏觀層面的政策、制度、法律、法規(guī)在具體工作中的操作和實現。

第二，修訂《刑法》，重“典”治亂象。從嚴從重懲治違法犯罪，大幅度提升涉食犯罪的成本，誰敢以身試法，就讓他傾家蕩產，最大限度地震懾違法犯罪行為。

第三，全力以赴制定國家標準體系。國家應當把制定國家食品安全標準體系作為今后一項事關長遠的戰(zhàn)略任務來抓，同時也要作為解決當前食品安全監(jiān)管問題有據可依的緊迫的現實任務來抓。在頂層設計上，要國家、地方、行業(yè)、龍頭企業(yè)“多管齊下”，分門別類、各負其責，多個途徑探索、試驗、整理、申請，一個平臺發(fā)布。一經批準的標準，就應納入技術法規(guī)范疇，違反標準就是違法，從而確立標準的強制性和權威性。

第四，修訂《食品安全法》。讓這部法律更符合實際，賦予更強的時代特點，更可操作。

三、加強能力建設

加強能力建設要樹立“大能力”觀，包括頂層設計能力，制度建設能力，組織調動社會監(jiān)管資源的能力，行業(yè)自律能力，風險評估、預測預警、防范能力，輿-論監(jiān)控能力，技術支撐、保障能力，應急處置能力、社會穩(wěn)定能力，理論、政策、學術建設能力等。

要突出以下幾個建設重點：一是政府權力資源的整合。要解決政府部門職能分治、相互掣肘、職責不清的問題，形成統(tǒng)一高效的組織領導體系。二是技術法規(guī)體系的建設，主要是標準體系的建設。三是技術裝備體系的建設。依靠現代科學技術，改變“嘴問、眼觀、口嘗、鼻聞”等落后的監(jiān)管局面。四是信息化體系的建設。盡快建立全覆蓋的基礎數據庫系統(tǒng)，真正做到底數清、情況明，持有據、言成理。五是加強基層監(jiān)管網絡的建設。基層是監(jiān)管主戰(zhàn)場，必須讓基層做到“兵強馬壯”，拉得出、用得上、打得贏。六是全面壯大基層監(jiān)管隊伍，切實提高人員綜合素質和專業(yè)水平。

四、強化風險管理機制建設

風險管理機制建設，包括風險分析、風險評估、風險交流、風險防范、風險管理等。這是一項必不可少的基礎性工作，當然也是一項專業(yè)性很強的工作。目前風險管理中存在的問題主要有：一是缺少這方面的制度安排;二是缺少基礎數據;三是缺少專家系統(tǒng)和學術、技術支持;四是缺少實際工作經驗。

解決這些問題，應當從以下幾方面入手：一是把風險管理機制的建設，作為食品安全監(jiān)管預防體系建設的一項基礎性工作和核心任務來抓。從長遠看，政府抓食品安全監(jiān)管，必須以預防為主，提前解構和消除事故因素。政府食品安全監(jiān)管的成績，不在于處理了多少案件、事件，而在于如何做到“見事早、謀事深、料事準、做事實”。其重要手段，就是建立風險管理的操作平臺。二是在食品生產、消費的全過程，建立風險監(jiān)測網絡，使其成為監(jiān)管一線的“前沿哨所”。三是在政府層面建立食品安全監(jiān)管的預警機制，通過監(jiān)測網絡提供的動態(tài)信息、數據、檢材等，做出研判、預警，為科學決策提供依據。四是建立食品生產銷售項目市場準入的前置性風險評估機制。通過前置性評估把關，不使帶有風險隱患的項目入市。五是建立有效的風險交流機制。包括地區(qū)間、部門間、政府與部門間風險信息的交流共享;包括政府預警面向企業(yè)、市場的及時準確送達;包括協(xié)調媒體與政府的立場，確保媒體理性、客觀、適度傳播相關信息等。六是建立風險防范的工作機制，有預案、有措施，打有準備、有把握的主動仗。七是通過食品安全知識、方法的普及教育，提高群眾規(guī)避、抵御風險的能力。八是建立風險管理的學術技術支撐平臺、專家支持系統(tǒng)和相關的學科專業(yè)建設，確保整個系統(tǒng)科學、正確、可靠運行。

五、建設行業(yè)自理機制

美國當代著名政治學家奧斯特羅姆，提出了解決公共事務治理困境“多中心治理”理念，同時設計了“社會自主治理”的操作性的微觀規(guī)制。就是通過社群組織自發(fā)、有序地形成多中心自主治理結構，解決公共事務治理中的機會主義行為，保證系統(tǒng)持久、健康發(fā)展。從性質上看，政府監(jiān)管是一種他律機制。在食品安全監(jiān)管領域，非常有必要在政府他律機制之外，有效建立一個社會性的自律機制，形成他律機制和自律機制相配套的雙約束機制。

但是，目前我國行業(yè)協(xié)會難以發(fā)揮行業(yè)自律作用。原因主要有：一是行政化。許多行業(yè)協(xié)會是政府機構的附庸，比照行政建制組建，負責人往往由政府官員或離退休干部兼任，行業(yè)協(xié)會的工作指令不是來自于行業(yè)和市場需求，而是政府意圖，帶有濃重的行政化色彩。二是大型化。我國的行業(yè)組織規(guī)格很高、垂直設置、單一中心、系統(tǒng)龐大，但又做不到全領域覆蓋，有“掛一漏萬”之嫌。三是形式化。政府沒有合理讓渡行業(yè)組織管理事權，許多行業(yè)組織不掌握應有的管理資源。所以，許多行業(yè)協(xié)會不能實質性地開展工作，流于表面、流于形式。

鑒于行業(yè)自律機制是政府對行業(yè)、對市場實現延伸管理的重要途徑，所以，強化行業(yè)自律機制建設就顯得十分必要。政府監(jiān)管的力量畢竟是有限的，行業(yè)自律性監(jiān)管才是市場監(jiān)管真正意義上的主體力量。加強行業(yè)協(xié)會自理、自律組織的建設，應當從以下六個方面入手。一是“去行政化”。真正把行業(yè)協(xié)會辦成行業(yè)、企業(yè)和從業(yè)者的自治、自理、自律性組織。二是“小型化”。堅持就近就便、社區(qū)化、微觀化原則，以人數和戶數適中、便于管理協(xié)調服務為條件，形成分治性組織布局。三是“多中心化”。組成形式多樣的小型自治、自理、自律聯(lián)合體，相對獨立、自成體系、互不隸屬，實現自主有效的微觀管理。四是“全覆蓋化”。不論哪個行業(yè)、不論誰從業(yè)，都要就近納入一個行業(yè)協(xié)會中，不能有任何人、任何企業(yè)游離于行業(yè)協(xié)會之外。五是“實體化”。賦予行業(yè)協(xié)會實體化的責、權、利，使其管理有權力，服務有手段，工作有權威。諸如政府可以賦予行業(yè)組織申請從業(yè)的準入權，作為工商登記的前置條件;對違規(guī)者的制裁權;微觀規(guī)制的制定權;懲戒退出的決定權;會員權益的維護權等。六是“全責化”。協(xié)會一員過錯，全員承擔連帶責任。通過責任連帶，形成協(xié)會成員集體維護公共利益的約束機制。食品安全是公共利益，誰破壞食品安全，就不僅是個體破壞了公共利益，而是協(xié)會集體破壞了公共利益，所以成員企業(yè)必須承擔連帶責任。這樣，就將支付違法成本從個人提升到集體層面，從單個企業(yè)擴展到全行業(yè)，形成集體內部對每一個個體的剛性制約，進而形成行業(yè)“自我約束、自我管理、自我監(jiān)督”的良好局面。

六、提升產業(yè)素質

解決食品安全問題的根本，最終還要歸于提升產業(yè)素質、推進食品產業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。我國目前食品產業(yè)存在的主要問題：一是企業(yè)數量巨大。生產、加工、流通、消費等企業(yè)類型繁多，監(jiān)管難度極大。二是產業(yè)層次低。生產條件差、工藝落后的“小作坊”占多數，組織化、集約化、現代化程度低，環(huán)節(jié)多、鏈條長、高度分散。三是管理薄弱。法治建設尚不完善，食品安全的國家標準建設步伐緩慢，行業(yè)自律機制很不完善，政府監(jiān)管不到位等等。

提升產業(yè)素質的路徑，第一，要實施大企業(yè)帶動戰(zhàn)略。應該分區(qū)域、分行業(yè)、分專業(yè)培育一批大型食品企業(yè)集團。以核心企業(yè)為龍頭，對產業(yè)鏈上下游的中小企業(yè)實行并購、重組、整合，形成“龍頭企業(yè)+配套企業(yè)+基地+農戶”的產業(yè)發(fā)展模式，從而提高產業(yè)的整合度和集中度。第二，是強化行業(yè)協(xié)會的作用。把分散的小作坊、小攤點式的生產、經營者都分門別類地納入當地的一個行業(yè)組織，通過行業(yè)組織的自治、自理、自律機制，提高分散經營者的組織化程度，實現“戶籍式”有效管理。第三，要提升政府管理水平。要嚴格把好食品企業(yè)的準入關;抓緊建設食品安全標準體系，讓監(jiān)管有據可依。與此同時，要努力提高企業(yè)自身的管理水平。

七、推動食品安全文化建設

食品安全問題“燃點”低，直接影響消費信心、沖擊社會誠信和政府公信力。目前，食品安全事件頻發(fā)，引發(fā)公眾不滿和質疑，原因是多方面的。比如，食品安全問題與群眾生活的關系太直接、太密切;政府反應遲緩，工作滯后;媒體的傳染放大效應;專家缺位、失語;公眾缺乏識別、判斷的知識和方法等等。但這些原因仍然不是深層次的，深層次的原因涉及到食品安全文化層面的建設。

加強食品安全文化建設，主要包括以下幾方面內容：一是制度文化的建設。要不斷健全制度體系，特別是要完善微觀規(guī)制的建設，把政府、企業(yè)、社會的行為規(guī)范到同一制度體系中，在全社會形成按制度、有秩序行事的共同養(yǎng)成。二是法治文化的建設。要不斷地健全各類法律法規(guī)和監(jiān)督體系，在全社會形成自覺遵紀守法、不敢碰“高壓線”的敬畏心理。三是道德文化的建設。要不斷完善誠信體系建設，普遍提升社會的職業(yè)道德水平，重新喚起人們久已缺失的廉恥感，從而養(yǎng)成全社會的自律習慣。四是行業(yè)文化的建設。食品生產行業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律和文化表達。比如，“民以食為天”，是說“食”是“民”的頭等大事;“食以安為先”，是說“安全”是“食”的頭等大事，這是千百年形成的中國食文化的核心。認同這個文化，從事食品生產經營就必須堅持“民本”思想，堅持食品安全觀，堅持嚴格的從業(yè)準入制度，堅持嚴格的技術標準，堅持嚴格的監(jiān)督退出機制，堅持食品安全知識、識別手段等大眾化傳播普及等。

在食品安全文化建設中，還要十分注重政府行為、媒體行為、專家學術行為和民眾表達行為的正確性。由于所處位置、角度不同，大家對待食品安全問題可能有不同的價值取向。但面對公共利益，我們必須求同存異。大家共同遵守的行為準則，應當是“客觀、理性、負責”;共同適用的行為方式，應當是“交流、溝通、合作”;共同追求的目標，應當是“息事、安全、穩(wěn)定”。

當然，食品安全文化建設是一個漫長的過程，可能難見一時之效，但有治本之功，是我們抓食品安全監(jiān)管的一項戰(zhàn)略任務!

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