我國養老保險基金運營問題研究
內容提要? 我國現行養老保險基金實行的是部分積累管理模式，這樣，關于滾存結余基金如何運營問題就成為人們關心的焦點問題。本文擬從養老保險基金運營的收入分配效應、國外養老保險基金運營管理經驗、我國現行養老保險基金運營中存在的主要問題和加強養老保險基金運營管理等四個方面，對我國養老保險基金的運營問題進行一些探討。
養老保險基金運營指的是養老保險基金在動態經營中實現保值增值的過程。這種運營不是簡單的積少成多，而是在運營過程中能再產生一個增量，使基金能不斷增大。也就是說，使養老保險基金不斷保值增值的方式、過程和途徑就是養老保險基金的運營（陳旭明，2002）。據勞動保障部和國家統計局統計顯示，2001年，全國基本養老保險基金總收入2498億元（含征繳收入和中央財政、地方財政補助），總支出2321億元。當年底，全國基本養老保險基金滾存結余1054億元。我國現行養老保險基金實行的是部分積累管理模式，這樣，關于滾存結余基金如何運營問題就成為人們關心的焦點問題。因此，本文擬從養老保險基金運營的收入分配效應分析、國外養老保險基金運營管理經驗、我國現行養老保險基金運營中存在的主要問題和加強養老保險基金運營管理等四個方面，對我國養老保險基金的運營問題進行一些探討。
一、養老保險基金運營的收入分配效應分析
養老保險實質上是一種分配行為，養老保險基金的籌集、使用和管理，涉及到宏觀上的總需求與總供給的平衡，涉及到積累與消費的比例關系，涉及到國家與企業、國家與居民的分配關系（張慶洪、岳遠斌，1998）。雖然養老保險基金的籌集、支付和積累均不同程度地具有收入分配效應，然而，鑒于本文的研究范圍，這里側重于探討養老保險基金運營對收入分配的影響。
養老保險基金運營的結果可以概括為三種：養老保險基金因運營良好而規模擴大、因運營一般而規模不變、因運營較差而規模縮小。而這種結果反對來會影響養老保險基金的籌集和支付水平，進而影響到人們的收入分配。從其影響結果來看，主要有三種：養老保險基金對勞動者個人的再分配影。向、養老保險基金對勞動者代際間收入的再分配和養老保險基金對同代勞動者之間的收入再分配。
勞動者個人收入再分配是指勞動者的收入在不同年齡段的再分配，即勞動者勞動期間的部分收入由于養老保險基金的作用而被延遲到退休期間使用，從而體現出個人收入的再分配效應。如在個人帳戶管理的儲蓄積累式養老保險模式中，個人收入再分配效應表現非常直觀，退休收入在形式和內容上均表現為勞動者退休前工作期間收入的一種積累，是延期或轉移部分收入的結果。如果養老保險基金運營狀況一直能夠保持良好，則勞動者勞動期間的收入將會小比例地納入養老保險基金計劃，進而提高其現期消費水平；反之，如果養老保險基金運營狀況一直不佳，則勞動者勞動期間的收入將會大比例地納入養老保險基金計劃，進而降低其現期消費水平。
勞動者代際間收入的再分配集中體現在采用現收現付籌資模式的養老保險計劃中，現有老年人口的退休費用由生產性勞動人口負擔，而現有生產性勞動人口將來的退休費用將由下一代勞動者承擔，如此順延下去，體現出勞動者代際間收入的再分配。因此，可以說現有勞動者是上一代人撫養的結果，并撫養下一代，下一代人將贍養現有勞動者，現有勞動者贍養上一代人。從而形成一種“反饋撫養模式” （殷建強，2001）。這種代際再分配在量上是不相等的，可以從兩方面得到解釋，一是當推行某一新的養老保險制度時，中年人和年輕人盡管繳費比例一致，但由于中年人要在相對短的時間里獲得領取養老保險待遇，其中一部分繳費無疑轉移給了中年人，存在著明顯的收入再分配；二是就兩代人的繳費與所獲得給付來看，隨著工資水平的上升，繳費金額不斷增加，給付金額也不斷增加，而上一代人的退休金標準是根據其退休前某個時期的工資水平確定的，所以，其繳費額與給付額之間始終存在一個差額，這個差額中有一部分就靠下一代的繳費來彌補，而下一代也存在著同樣的問題，須由更下一代的繳費來彌補，同樣形成一種代際收入的再分配。如果養老保險基金運營狀況一直保持良好，則上述的代際再分配比例將大大降低；反之，則將大大提高。
同代勞動者之間的收入再分配是指收入高低不同的勞動者之間的再分配。在養老保險運行機制中往往存在這樣的狀況：高收入者獲得的養老金低于其繳費水平，而低收入者獲得的養老金則高于其繳費水平。這說明，養老保險計劃存在著明顯的、形式各異的收入再分配效應。如果養老保險基金運營狀況一直保持良好，則上述低收入勞動者給付將更多地依賴養老保險基金的增值；反之，則將更多地依賴高收入者的繳費，并且這種繳費比例有提高的趨勢。
二、國外養老保險基金運營管理經驗
國外養老保險基金運營管理經過數十年乃至上百年的探索，無論其運營規模，還是其管理方式，都有許多經驗值得我國借鑒。下面以歐州四國（瑞士、德國、英國和法國）為例，就國外養老保險基金的運營情況做一簡要介紹，進而總結出可資借鑒的經驗。
1.瑞士的做法
瑞士的養老保險基金受聯邦法律管轄，定期向監管當局提交運營狀況報告和審計師、精算師的報告。根據張小聞（1998）所做的調查，瑞士養老保險基金主要投資于國債（37％）、房地產（19％）、本國股票（15％）、抵押證券（10％）、外國債券（8％）、儲蓄（6％）和外國股票（5％）。法律對總投資比例做了如下要求：每一養老保險基金總資產投資于各種股票的比例上限為50％；投資于股票和房地產的比例上限為70％；投資于建立養老保險基金的雇主本身企業股票的比例上限為10％。同時，對于不同的投資品種也分別規定了不同的投資比例上限。對于養老保險基金投資收益免稅，但對退休人員的養老金收益則要課稅。
2.英國的做法
在英國，由雇主設立的養老保險基金是通過簽訂信托契約的方式來進行管理的，監管當局每三年對基金的全部資產和負債情況進行一次評估，對總資產和總負債至少每年評估一次，如果發現資產大于負債，將降低繳費率；否則，將限期予以糾正。
英國養老保險基金主要投資于本國股票（54％）、外國股票（23％）、本國債券（9％）、外國債券（3％）、房地產（5％）、儲蓄（4％）和抵押證券（2％）。英國對于職業養老保險基金的投資結構基本上不加限制，唯一的限制是其資產投資于建立養老金的雇主企業的比例不能超過5％。
3.德國的做法
德國的養老保險基金受投資公司法管轄，由聯邦銀行進行監管。其主要投資于債券（75％）、房地產（13％）、股票（9％）和儲蓄（3％）。根據投資公司法規定，養老保險基金投資于股票比例為21％—75％，具體比例由各養老金計劃靈活掌握；投資于房地產、流動資金和套期保值性金融衍生工具的上限公別為 30％、49％和30％（資產承受傾向風險的上限）。
4.法國的做法
與德國一樣，法國的養老保險基金受投資公司法管轄，由法蘭西銀行進行監管。但基金管理必須通過人壽保險公司進行，而人壽保險公司則可以委托注冊投資管理公司進行運營。其主要投資于債券（上限為65％）、房地產、股票和儲蓄，但投資于一家公司發行的證券的上限為5％。養老保險基金的行政管理和投資運營相分離，不強制雇主參加養老保險計劃，并且規定雇主繳費不得超過雇員的四倍。
上述四國的做法可資我國借鑒的經驗主要有：
（1）建立統一的養老保險基金運營監管機構，歸口管理是上述四國的共同做法，要提高我國養老保險基金的運營效益，也必須在監管機構上統一，不能政出多門。
（2）投資渠道多樣化是上述四國養老保險基金運營的普遍做法，一方面可以提高養老保險基金收益率，另一方面也可以降低養老保險基金運營風險。
（3）對養老保險基金的監管是以市場化為導向的，各養老保險基金運作在政府有效的監管下，充分競爭，服務水平和效率均比較高。
（4）在四國養老保險基金運營中，各國均注重培育和發揮審計、精算等中介機構的監督作用，提高了基金運作的透明度。
三、我國現行養老保險基金運營中存在的主要問題
我國實行養老保險部分積累制以來，養老保險基金的規模越來越大，尤其是個人帳戶已經成為一筆不斷擴大、滾動增加的積累基金。據勞動保障部和國家統計局統計顯示，2001年，全國基本養老保險基金總收入2498億元（含征繳收入和中央財政、地方財政補助），總支出2321億元。到年底，全國有10802萬職工和3381萬離退休人員參加了基本養老保險，分別比上年增長3.39％和6.65％。其中，企業參保職工為9198萬人，離退休人員為3165萬人，分別比上年增長0.81％和5.1％。絕大多數離退休人員按時足額領到基本養老金，同時補發歷年拖欠的養老金14億元。基本養老保險費基本實現全額繳撥，全年基金征繳率達90％以上。
農村社會養老保險整頓規范工作繼續進行。截至2001年年底，全國農村參加養老保險的人數為 5995.1萬人，農村養老保險基金滾存結余216.1億元。
盡管我國養老保險基金經過10多年的發展，規模相當可觀。然而，由于管理制度不健全、不統一，管理手段軟化，因而發生或存在著一些問題，導致養老保險基金的保值增值不能充分實現。
（1）養老保險基金被擠占、挪用，造成基金流失。雖然財政部早在1993年就下文明確規定，養老保險基金、待業保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權挪作他用；國務院也多次明文規定不得挪用社會保險基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現象時有發生，如有些地方在沒有進行詳細市場調查和投資可行性研究的情況下，動用養老保險基金進行風險性投資和基建投資，進行市政建設投資，甚至是修建樓堂館所，基金不能如期收回，造成流失。1993年全國被挪占的養老保險基金為51億元，1994年上升為64億元。1997年的有關抽樣調查顯示，7個主要省市的養老保險基金余額中，銀行存款、購買國債和其它占款分別為11％、23％和66％。
（2）養老保險基金投資渠道狹窄，保值增值無保證。1993年勞動部發布的《企業職工養老保險基金管理規定》中規定，養老保險基金的保值增值途徑是購買國庫券及國家銀行發行的債券，或委托國家銀行、國家信托投資公司放款，采取購買國家債券的形式進行增值，可以將養老保險與國家預算結合起來，既可以保證基金的增值，又可以完整體現養老與國家的本質聯系，還可以緩解一部分國家財政壓力。然而，我國養老保險基金的投資渠道比較單一，不像國外養老保險基金可以進行房地產、股票、企業債券等多種投資，并且投資收益率處于一個相對較低的水平。作為一項長期貨幣收支計劃，將養老保險基金用于購買國債，雖然風險很低，但很難達到增值的目的。相反，養老保險基金非常容易受到通貨膨脹的影響，導致養老保險基金出現貶值，進而影響到養老保險基金的總體支付能力。
（3）養老保險基金財務管理制度不健全。養老保險基金實行社會統籌以來，一直沒有出臺與之配套的財務制度，具體經辦機構只能執行由部門下發的財務制度。由于該制度由制度的執行者自己制定，缺乏完整性、科學性，執行中容易出現基金流失和浪費現象。財政、審計等監督部門由于沒有參與基金運營事前和事中管理，只是簡單地事后檢查和監督，發現問題，只能以部門的財務制度為依據進行處理，致使許多問題因無章可循而無法處理。
（4）養老保險基金運營效率低下。正是由于可用于運營的養老保險基金規模較小、投資渠道單一，加之缺乏對基金運營的規范監管，因此，養老保險基金運營過程中被人為操作現象較為嚴重，運營效率低下也就是情理之中的事了。
四、加強養老保險基金運營管理，提高養老保險基金保值增值能力
根據上述分析，目前我國養老保險基金亟待加強運營管理，提高其保值增值能力。
（一）養老保險基金運營的基本原則與政策導向
養老保險基金與一般的基金運營不同，它具有投資周期長、投資空間大和資金規模大的特點，除了遵循一般基金運營的原則之外，還有其自身的運營原則，具體如下：
（1）安全性原則：是指養老保險基金投資要做到規避風險。它是養老保險基金的最基本原則，即以養老保險基金的保值為其資金運用的首要任務。因為養老保險基金的有效運營，關系到已退休人員現在的退休金和在職人員將來的退休金能否得到保證，所以養老保險基金不可投入風險較大的項目。否則，一旦投資失敗，損失將會慘重，甚至將危及養老保險事業。
（2）流動性原則：養老保險基金支付的持續性要求基金投資具有流動性。其投資應以間接投資為主，直接投資為輔。對于某些短期平衡的保險計劃來說，投資的流動性原則更為重要。
（3）盈利性原則：指養老保險基金投資要確保收到一定的收益回報。應遵照分散化、多元化的投資方針，進行組合投資，但要避免風險投資。即在符合安全性原則的前提下使養老保險基金的投資取得最大的投資效益，保證基金的保值增值，確保養老保險戰略目標的實現。
（4）社會效益原則。由于養老保險基金是長期基金，有很強的穩定性。因此，養老保險基金可適度投資于基礎設施建設這類有穩定回報的項目，支持國家經濟建設，促進社會事業發展。
與一般投資不同，世界各國在養老保險基金的投資政策上都有特殊的：限制性規定，如對投資方向、投資結構及其比例有一定限制。此外，國家對養老保險基金的投資應給予適當的優惠政策，如提高其定期存款利率；國家對養老保險基金投資給予稅收優惠，如免征所得稅等。
（二）我國養老保險基金投資方向與投資組合的選擇
1.我國養老保險基金的投資方向選擇
養老保險基金的投資不僅要保證基金本身的保值和增值，而且要有利于經濟的發展，所以投資方向的選擇必不可少（陳旭明，2002）。世界各國養老保險基金通常投資于金融資產（股票債券）和實物資產 （不動產和實業），實現產業化經營。目前，在確保養老保險基金安全性與流動性的前提下，可供我國養老保險基金投資選擇的方向主要有以下幾個方面：
（1）實業投資。主要是投資于不動產，尤其是房地產。由于房地產投資是一項中長期投資，其投資回收期較長，占用資金量很大，技術性要求很高，所以存在著一定的投資風險。在養老保險基金的營運中，可以選擇一些相對來說風險小、周期短、效益顯著的領域進行實業投資，在短期內獲得較高利潤并收回本金。這種方式雖然投資風險小，但資產的流動性差，不易變現，因而不利于養老保險基金的隨時支付。
（2）購買政府債券。由于國債信譽好，安全性強，風險小，而且具有一定的流動性，易于變現，是一種比較穩妥的養老保險運營方式。
（3）購買企業債券。由于企業有價證券承諾償還本金，支付利息，可自由轉讓，風險較股票小。企業債券利率一般較高，但因為無國家財政做后盾，所以風險較國債大。
（4）購買公司股票。股票投資具有投機性強、風險性大、變現靈活、收益豐厚等特點，因而是風險最大，但同時收益也最大的投資方式。
（5）委托投資。指委托金融機構進行信托投資。多為間接投資于國家的基礎設施建設。這種投資方式因為有金融機構的監督管理而使投資風險較小，并有穩定的較高利息收入。但在投資過程開始前，應規定出最低收益率，投資風險由信托投資機構承擔。這種運營方式手續簡便，易于操作，收益也有保證。
（6）現金和銀行存款。這種投資方法既安全又保值，但由于銀行利息很低，所以增值不大，而且如果遇到通貨膨脹，養老保險基金有時甚至會貶值。
2.我國養老保險基金的投資組合選擇
根據投資組合原則要求，我國養老保險基金的投資組合選擇應該將一定數量的資金在不同的資產，如到期日、流動性、收益率和風險性不同的資產之間進行合理配置。由于養老保險基金在時間和數量上具有剛性，所以必須有一部分資產具有一定的流動性，以用于短、中期養老金的支付。但是，這部分資產的保值增值能力較差，防范通貨膨脹風險的能力也較差。因此，又必須有另一部分資產進行收益性最大、風險性合理的儲備性投資。這部分資產在養老保險基金中所占的比例最大，期限最長，收益率最高。為此，可考慮：一方面根據資金的可用程度和可用期限，合理安排養老保險基金投資的短期、中期和長期項目；另一方面進行組合投資，合理安排國債、貸款、現金、投資基金及不動產等項目的比例。因為各類投資項目的安全性、收益性、流動性各異，進行合理的投資組合有利于規避風險，提高投資收益。與此同時，可考慮通過直接或間接的渠道，將養老保險基金投資于證券市場，以期獲得高收益，但必須在保證有充分支付能力的情況下方能進行。
（三）我國養老保險基金的管理
我國養老保險基金的管理應從以下兩個方面著手：
（1）建立健全養老保險基金管理制度，在條件成熟的情況下，使之法律化。只有如此，各種養老保險基金的運營才能有法可依、有章可循；也只有如此，才能針對養老保險基金被擠占、挪用情況進行相關處理。
（2）建立相應的養老保險基金投資運營機構，專司養老保險基金運營工作。目前，可考慮借助各家保險公司、投資基金公司、信托投資公司等專業性公司的優勢，具體運營養老保險基金；在條件成熟的情況下，可以成立專門的養老保險基金運營公司，參與實業和證券市場投資。至于這些機構的運營監管，可考慮由保監會代行職能。
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