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民政工作的認識

2010年9月，民政部在吉林省四平市召開了全國城市社區建設現場會，多吉才讓部長著重提出并闡述了以社區建設整合城市民政工作的問題。整合城市民政工作是一個新的理念，也是一個值得深入探討的新課題。本文擬結合自己的理解談一些認識和看法，供參考。

一、整合城市民政工作是新形勢下對民政事業宏觀發展思路的新探索

應該說，對民政工作職能、任務及力量的調整和整合，在以往的工作中我們程度不同地都在進行。但在全國性的會議上明確提出，還是第一次。作為大城市，北京市的民政工作本身就是城市民政工作。為什么要提出整合城市民政工作，才讓部長在講話中作了比較全面的闡述，我理解主要出于以下考慮：

一是民政工作多元性特點是整合城市民政工作的內在需求。民政工作業務繁多，涉及面廣，具有明顯的多元性，一些業務又不斷地向政府工作的其他領域延伸。近些年來，民政工作引起了各級領導及社會各方面的高度重視，特別是雙擁工作、社區建設、城鄉居民最低生活保障、老齡工作、民間組織管理，以及社會福利、殯葬管理和見義勇為人員權益保障等，都產生了十分廣泛的影響，有的成為黨委和政府高度重視的重點工作，有的成為社會關注的焦點。但總體來看，民政綜合優勢還有待挖掘，整體效能還有待提高。必須看到，民政工作的很多業務都涉及多個部門，如果不進行有效的整合，既可能造成人力、物力等社會資源的浪費，也會影響各方面作用的發揮。因此，加大整合協調力度，有助于形成整體合力，提升民政工作的整體水平。

二是經濟和社會的發展提出了整合城市民政工作的新要求。隨著改革開放和現代化建設的不斷深入，城市政府的工作重心已逐步由注重經濟建設向促進經濟發展和加強社會管理并重轉變。北京市第九次黨代會提出高標準規劃城市、高質量建設城市、高效能管理城市和高水平經營城市的目標，這就要求包括一些民政業務在內的很多政府工作必須緊緊圍繞加強城市管理和服務來開展。另外，隨著社會保障和社會救助制度改革的推進，民政工作對象不斷擴大，內容不斷豐富，領域不斷拓寬，要保障好人民群眾的基本生活權益，滿足廣大居民多層次、多樣化的服務需求，需要對民政工作中的相關服務職能進行必要的調整和整合。隨著民政事業社會化的不斷推進，社會福利服務等工作的參與主體已逐步轉變為包括政府、企業單位、社會中介組織及全體居民在內的社會力量，要做到更加充分、有效地利用好各種社會資源，增強民政工作活力和推動力，也需要對各方面工作力量進行整合。

三是社區建設的推進和信息技術的廣泛應用為整合城市民政工作提供了可能。近幾年，特別是中辦23號文件下發后，社區建設在全國各地蓬勃開展起來。隨著社區功能的不斷完善和社區居民認同感的不斷增強，社區在解決群眾生活困難、滿足人民群眾各種需求以及維護社會穩定等方面的作用越來越重要。民政部門作為社區建設工作的牽頭部門，一方面，需要也正在把更多的精力放在社區建設上;另一方面，我們的很多業務與群眾生活聯系緊密，特別是要做好對老年人、殘疾人、優撫對象、貧困戶等特殊群體的生活保障和服務工作，都要在社區得到落實。有了社區這一貼近基層、直接面對居民的平臺，就能更好地把各方面的力量匯集起來，形成有效的工作合力，提高各項民政工作的整體水平。此外，隨著科技的飛速發展，網絡、計算機、信息技術等現代科技手段在民政工作中被廣泛應用，民政工作手段的現代化程度不斷提高，利用這些先進技術手段，溝通信息，整合資源，也成為提高民政工作效率的重要途徑。

總之，“整合”是民政工作性質、特點的內在要求，也是民政工作適應新形勢、實現新突破、全面上新水平的一條值得認真探索和實踐的重要途徑。社區建設的全面推進，社區平臺的初步形成，以及信息網絡技術的廣泛應用，使得以社區為平臺來整合城市民政工作，不僅必要，而且可能。

二、如何理解城市民政工作的整合

整合城市民政工作是一個新命題，目前還處于研究探索階段，需要一個在認識和實踐上不斷深化的過程。才讓部長在講話中提出，所謂城市民政工作的整合就是要在多元的城市民政業務之間找到一個切入點，打造一個平臺，建立一種相互促進、協同配合的機制，產生1加1大于2的合力效果，發揮民政工作的綜合效能和整體優勢。理論界有些人提出整合是一個哲學范疇，“是指由系統的整體性及其系統核心的統攝、凝聚作用而導致的若干相關部分或因素合成為一個新的統一整體的建構、序化過程。整合，也可以簡約地顧名思義為：整體的綜合統一。”聯系到民政工作，我覺得整合城市民政工作，可以從以下三個方面來理解：

(一)整合城市民政工作的目的是工作效能的最大化。整合城市民政工作，就是找準城市民政工作相關業務之間的聯結點和切入點，對其進行統一協調，合理安排，凝聚方方面面的力量，建立一種新的科學的工作機制，發揮整體優勢，確保其有序開展，高效運轉。因此，整合是一種手段，也是一個過程，其目的是實現工作效能的最大化。從這一目標出發，我認為整合城市民政工作，需要注意把握以下幾個問題：一是整合的內容應該有所選擇。一般而言，整合的基礎在于業務之間存在的有機聯系及其互補性。聯系緊密的業務，可以采取多種形式和可行的途徑進行整合;聯系不緊或毫無關聯的業務，則不能簡單地歸到一起，也不會產生整合的效果。二是要考慮整合的成本。任何整合都需要成本，需要花費時間、精力、資金，這些成本是必須認真考慮的因素，如果成本大于整合的效益，整合就得不償失。因此，整合的原則是成本最小化，效益最大化。三是要正確處理“合”與“分”的關系。對于城市民政工作的整合要堅持辯證的觀點，要堅持兩點論，不能因為整合而否認和取消各項民政業務的職能和特色。“合”是為了相互補充、相互促進，發揮綜合效應和整體優勢。“分”是專業化和社會分工的客觀需要，“分”與“合”各有各的優勢。因此，整合民政工作，必須把握好“分”與“合”之間的度，發揮好“分”與“合”兩方面的優勢，實現各負其責、整體推進的綜合效能。

(二)整合城市民政工作可以從民政業務的相互聯系和促進來理解。隨著民政事業的不斷發展，各項民政業務的聯系也不斷加強，并在實踐中相互聯系，相互促進，為城市民政工作的整合提供內在依據。近些年，我們在這方面進行了積極探索，并取得了明顯成效。比如，以“雙擁”活動整合優撫、安置、軍退等工作，推進優撫、安置、軍退等工作的開展，是我們幾年來的工作思路。擁軍優屬、優待撫恤、軍隊退伍轉業士兵安置及軍隊離退休干部和軍隊無軍籍退休退職職工的安置等，是雙擁工作的重要內容，也是雙擁的具體體現。以開展雙擁活動為切入點，就能有效地把所有這些與軍隊和國防建設相關的業務有機聯結起來，統一組織，相互配合，促進了整體效能的提高。再如，以社會福利事業社會化整合社會福利、老齡工作、福利企業生產等多項工作。這些業務同屬于社會福利性工作，工作對象主要都是社會上的特殊困難群體如老年人、孤殘兒童、殘疾人等。通過推進社會福利社會化，動員和組織社會力量，形成投資渠道多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化、運行機制市場化、服務隊伍專業化的福利事業發展新格局，實現了更好地為這些特殊困難群眾服務。又如，以社會救助整合救災救濟、城鄉低保、“五保”供養、捐贈等工作。通過建立以城市低保為基儲臨時救濟為補充的社會救助體系，可以整合各種社會救助力量，更好地保障好低收入群體的基本生活。再有，以加強行政執法來整合民間組織管理、殯葬管理、婚姻管理、區劃管理、見義勇為權益保護等，可以促進民政部門負責的社會行政管理工作的規范化。應該說，以上這些，是整合民政工作的一個重要層面。

(三)整合城市民政工作可以從各項民政業務與社區建設的相互聯系和促進來理解。由于很多民政業務都與社區建設或社區具有直接的聯系，所以，可以憑借社區這一紐帶或平臺進行整合。具體而言：民間組織管理工作的主要內容是通過各種形式抓好各類民間組織的培育發展和監督管理，由于很多民間組織的活動在社區，對它的管理也要延伸到社區，以促進它們在社區健康發展;另一方面，社區建設需要民間組織的參與，發育成熟的社區民間組織既是服務居民的重要力量，也將成為承接政府職能轉變的重要載體，對于推進政府職能轉變和基層***政治建設具有重要意義，民間組織管理與社區建設工作的有機結合，可以達到相互促進的效果。社會救助工作的核心是通過實施城鄉低保等救助政策，解決低收入群體的生活困難;社會福利事業的核心是保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體的基本生活權益。這既是民政部門的重要職責，也是社區公益事業的重要方面，把社區建設好，有助于做好社會救助和社會福利工作，落實好社會救助和社會福利政策，也會促進社區建設的發展。優撫安置、老齡工作、婚姻殯葬管理、社會捐贈等很多工作都離不開社區這一基礎陣地，也需要把相關政策落實到社區。我理解，也正是在這一意義上，才讓部長提出以社區為平臺來整合城市民政工作。

三、積極探索和推進城市民政工作的整合

才讓部長在講話中提出了以社區為平臺、社區組織為依托、信息技術為手段整合城市民政工作的思路，并對推進城市民政工作整合的途徑和方法作了闡述。結合北京的實際，我認為，應該著力做好以下幾項工作：

(一)著眼于建立和完善科學的工作機制，推進城市民政工作的整合。整合民政工作，其根本目的在于推進民政工作的健康發展，實現民政工作效能的最大化，而好的工作機制，則是促進工作科學、高效、協調運轉的重要環節。因此，整合民政工作，必須把建立和完善科學的工作機制作為著眼點。

江在接見第十一次全國民政會議代表時指出，要“完善政府主導、部門協作、社會參與的工作機制，推進民政事業不斷發展”。這既是創新民政工作機制的指導方針，也是整合城市民政工作的努力方向。作為民政部門，首先要積極主動，爭取黨政領導的高度重視。主導即領導，政府主導，就是政府要加強對民政工作的領導。民政工作是政府工作的重要組成部分，在發展社會主義市場經濟條件下，政府對民政工作的領導需要進一步加強;政府的財政投入是民政事業發展資金的主渠道，隨著民政工作領域的拓展，財政投入的力度需要不斷加大。各級民政部門必須開拓進取，扎實工作，當好參謀助手，以好的工作業績贏得黨和政府對民政工作的重視和支持，把民政事業發展納入國民經濟和社會發展規劃，擺上黨委和政府的重要議事日程;必須大力開展調查研究，提出切實可行的工作預案，并努力轉化為法規和政策，解決民政工作中的重點、難點問題，推動各項民政事業的發展。其次，要加強部門協作，爭取相關部門的理解與支持。民政工作的很多業務都涉及多個部門，必須搞好部門協作。在這方面，一要擺好位置，扮演好自己的角色，凡是涉及多個部門的工作，都要牢記自己是受各級黨委、政府委托開展工作的，既要發揮好應有的組織、協調作用，又不能越權包辦。二要以誠待人，增強服務意識，多做工作，以誠心、虛心和耐心，增強工作中的親和力。三要把握協調的機遇，運用靈活多樣的方法，提高協調的藝術，在融洽的氛圍中密切與相關部門的聯系，形成合力，共同推動民政工作開展。第三，要推進民政事業社會化，提高社會參與程度。推進民政事業社會化，是民政工作性質和特點的客觀要求，也是促進民政事業改革和發展的有效途徑。要提高社會參與程度，必須加大民政宣傳的力度，讓更多的人了解民政、關心民政、支持民政，自覺參與到民政工作中來;必須加強政策引導，制定社會力量開辦社會福利服務和社會公益事業等的優惠政策和措施，鼓勵、引導他們積極參與民政的發展。同時，加強規范管理，保證各項民政工作沿著健康的方向發展。

(二)從社區建設入手，推進城市民政工作的整合。城市民政工作整合的根基在于社區這一平臺的搭建，有了社區這個根基，整合城市民政工作才能有所依托。為此，首先應加強社區組織建設，建立新型社區管理體制，為整合民政工作提供組織保證。當前，要著力構建新型社區組織體系與管理體制，加強社區黨組織、社區居委會等社區組織的建設，大力培育社區中介組織，理順各方面的關系，確保在黨組織的領導下，社區各類組織相互配合，相互協作，共同為社區平臺的搭建群策群力。要把與社區或居民群眾生活密切相關的民政業務同社區建設有機結合起來，積極納入街道一門式辦公，方便群眾生活，提高工作效率。其次，要加強社區基礎設施的建設，為整合城市民政工作提供充分的物質基矗要結合社區居委會建設，配齊居委會辦公用房，保證居委會辦公用房達到90平方米以上;結合“星光計劃”的開展，加快社區為老服務設施建設，確保各社區“三室一場一校”的落實，并發揮綜合為老服務功能;要加快社區服務中心建設，在完成各區縣、街道社區服務中心的基礎上，探索社區服務中心的運行機制，充分發揮社區服務中心在提供社區服務方面的綜合功能;要積極與駐區單位進行協調，并簽訂有關單位內部設施對外開放的協議，利用單位閑置的資源開展服務。第三，要加快社區人力資源整合力度，為整合城市民政工作提供強有力的人力保障。人力資源的開發與建設是社區工作能否深入開展的關鍵因素，是搭建社區平臺中的重要一環。要加快建設一支職業化、高素質的社區專職工作者隊伍，加強培訓和教育，提高他們的專業技能和服務水平;要大力培育社區居民的社區意識，組織和引導社區居民開展各種活動，增強社區居民認同感和歸屬感;要充分調動各方面積極性，開展社區志愿服務，努力形成社區專業隊伍與志愿者隊伍共同參與社區事業的新局面。

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